郭树清：应大力度调增居民基础养老金，缩小城镇老年人与农村老年人的平均收入差别

专题：博鳌亚洲论坛2025年年会

　　3月25日，博鳌亚洲论坛2025年年会在海南博鳌举行。第十四届全国人大常委会委员、财经委副主任委员、中国人民银行原党委书记、原银保监会主席郭树清出席“人口老龄化与养老金改革”分论坛并发言，全文如下：

　　周小川副理事长、各位同事，各位朋友，大家下午好！

　　很高兴和大家一起专题讨论养老金改革问题。经过四十多年的改革探索，我国已建成世界规模最大、富有特色、保障有力、不断完善的养老保险体系。

　　主要组成部分是：（1）基本养老保险实行统账结合，形成城镇职工、城乡居民（90%以上为农村居民）和公务人员（即机关事业单位人员）三个体制系统，共有近11亿人参加。

　　（2）第二支柱，即企业年金和职业年金，合计覆盖7000多万人，积累超过5.7万亿元。

　　（3）第三支柱，即政策支持下的商业养老金融产品，总额约8万亿元。

　　（4）第四支柱，指的是老年人的医养结合保险，养老不仅是获得维持生活的物质保障，还要保持身体健康和心情愉悦，否则个人和社会都会付出很高的成本。大病、慢病、护理保险的探索和试验十分必要，也取得了很有意义的成绩。

　　（5）从道理上说，还有第五支柱，即个人财富终身保障以及家庭资产支持。此外，我国还有特困和低保制度，帮扶到近5000万人，其中约40%为老年人。

　　今天重点讨论第一支柱，即基本养老保险。与世界上大多数国家不同，中国的第一支柱养老保险资金筹措由国家、集体（用人单位）和个人共同负担，把现收现付制和预筹积累制结合在一起，调动多个方面积极性。

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国不断健全和完善基本养老保险制度，取得一系列重大进展和成效：统筹层级不断提高，城镇职工基本养老保险初步实现全国统筹，基金能够在全国范围调剂互济；城乡养老保险制度并轨，合并新农保和城居保两项制度，建立统一的城乡居民基本养老保险制度；待遇水平连年提升，职工养老金已实现“二十连涨”，居民养老金提标调整幅度持续加大；结余资金委托投资取得较好成绩，从2016年底少数省市开始向全国社保基金理事会委托部分养老保险基金投资运营以来，委托规模逐年增加，目前已超过1.8万亿元，平均年化收益率超过5%。

　　在取得巨大成就的同时，也要看到基本养老保险发展的不平衡不充分问题。随着人口形势深刻变化，养老保险制度面临多重挑战，应当提速养老保险改革，及早谋划，积极应对。我们有许多有利条件，完全能够克服现在看到的各种困难。有以下几点意见供大家研究讨论参考。

　　第一，应当逐步缩小不合理的群体差异、地区差异以及城乡差异。职工、居民、机关事业单位人员三个体系的划分有其必然性和合理性，但目前的差别过大。例如，2024年居民养老金平均每月约240元，仅相当于农村人均可支配收入的12%，低保标准的40%，远不能覆盖基本生活开支。职工养老金是居民的约14倍，存在很大待遇差距。

　　可否考虑，持续地、较大力度地调增居民基础养老金，未来五到六年居民养老金逐步追平城镇职工低线水平，缩小城镇老年人与农村老年人的平均收入差别，争取从2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。

　　第二，持续推进基本养老保险扩面提质增效。目前仍有数千万各种新业态用工、灵活就业人员未参加职工基本养老保险；职工和居民养老保险还存在重复交叉、转接不畅等问题；部分居民完全没有参保，有的发生“断保”；一些地方居民提档缴费的积极性还不高，“缴存冷”“缴存低”现象较为普遍。

　　建议采取以下措施：（1）不断提高实质性全国统筹水平。落实二十届三中全会部署，加快推进三项基本养老保险全国统筹，提高制度公平性和社会平衡性。（2）实现应保尽保。适应人口流动、新业态发展等所导致的参保需求变化，做好个体工商户、灵活就业人员的参保动员工作，进一步扩大制度覆盖面。（3）激励居民提档缴费。分账记录并实时反映账户情况，确保居民能够直观便捷地了解到财政补助、缴费积累、投资收益以及领取待遇变化情况，把“暗补”转为“明补”，让居民实实在在感受到这是“最划算的投资”。（4）加强政策宣传。反复通告社会各界，国家财政对基本养老保险提供了数以万亿元计的补助，所以每个公民参加进来都能获得很大的物质福利和财产收益；居民个人账户按预定利率计息，不少地方的记账利率已上调至1.5%—2.5%；养老金发放不以139个月为限，余额不足后由政府和基金按原标准补齐，直至领取人去世当月；领取人去世时个人账户仍有余额的可以继承，动员子女为父母多缴多得。

　　第三，增加国有资本划拨比例，有效应对基本养老保险基金可持续性压力。我国人口已连续三年负增长，同时人口呈现老龄化趋势，全国60岁及以上人口已超3.1亿。郑秉文教授团队和其他机构开展跟踪测算，结论大体接近，职工基本养老保险基金预计2035年前后收不抵支，2045年前后耗尽结余；居民基本养老保险基金更是需要财政不断翻番补助。

　　可否考虑，统筹基本养老保险改革和国资国企改革，在做实专业化法治化承接机制前提下，划拨更高比例国有资本充实基本养老保险基金。根据宪法和法律规定，国家自然资源和国有企业资产属于国家所有，即全民所有，主要用于促进经济发展、社会建设和民生保障。党中央、国务院上世纪90年代就作出决策，动用外汇储备收益和划拨国有资产补充基本养老保险基金，累计超过2800亿元，作为战略储备资产，并于2000年成立全国社保基金理事会负责管理运营。到目前为止国家社保基金战略储备已达到约3万亿元。2017年，国务院发文明确划拨中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构10%的国有股权充实社保基金，到去年底已合计划拨3.3万亿元。在做好建账建制工作的同时，建议未来进一步提高划拨比例、增加划拨规模，分期分批、依法依规实施操作，并设立专门的全国基本养老保险基金投资公司负责专业化运营管理。

　　这么做可以获取多方面的重大效益：宣示强大的改革行动决心；缓解人民群众对老年生活的担忧；实现安全稳健较好收益；有效解决国企产权模糊和股权虚置问题；为专业高效运营国有资本提供引领和示范，等等。

　　20多年前，周行长是国务院国有商业银行股改领导小组办公室主任，设计方案很重要的一条是成立中央汇金公司作为国有股权持股单位，负责派出6个股权董事，与6个独立董事、4个执行董事及其他股东派出的董事一起，组成积极作为、相互制衡的董事会，形成有效的公司治理结构。后来的一些国企央企深化改革，建立现代企业制度，也采取了类似的做法。

　　实践证明这个方式可以很好实现国有股权管理产权清晰，权责明确，国有资产保值增值的责任到机构到个人，值得推广借鉴。总之，对资产管理和基金运作一定要采取专业化、市场化、法治化的思维和办法。具体到全国基本养老保险基金投资公司，考虑到现阶段国企资本收益率还不高，无法提供近中期提高基本养老金所需资金，建议过渡期现金流通过发行国债和机构债解决。这些资金收支安排均应纳入专门预算，接受全国人大和社会各界监督，合理安排评估审计，确保发挥出最大社会经济效益。

　　第四，提高结余资金投资回报水平。近年来，基本养老保险委托投资运营取得年化超过5%的收益率，但委托投资比例总体上只占20%左右，其他基本养老保险结余资金大多是银行存款。因此，2024年职工基本养老保险基金总体收益率只有2.2%左右，居民养老保险基金2.5%左右，无论是国内比较还是国际比较，都有较大提升空间。

　　可否考虑，在坚持长期投资和价值投资前提下，大幅提高专业化市场化委托投资比例，合理放宽投资品种限制。发达国家的企业股本30%左右来自各种养老基金，这能够为做大直接融资和强化科技创新奠定坚实基础。

　　有专业机构依据万得货币基金指数、中债综合指数和万得全A指数测算，过去10年我国货币基金、债券和股票年均收益率分别为2.2%、4.7%、3.5%；过去20年的年均收益率为2.6%、4.5%和9.8%。

　　一些同事和朋友对这组数字感到怀疑。确实是，除全国社保基金等少数机构以外，很少有投资者实际获取到这样的业绩。原因在于，多数投资者都着眼于短期盈亏，存在从众心理，常常表现为高价买入、低价卖出，事实上就是追涨杀跌。据有关部门披露，全国社保基金成立以来，投资A股获得了11.6%的平均回报率。

　　由此可见，跨越危机周期、规避短期炒作的投资，能够获取正常合理的较高回报。应当完善符合理性投资和长期投资特点的考核评价办法，不仅可以提高养老金投资收益率，而且可以源源不断增加耐心资本，促进中国资本市场持续健康稳定发展。

　　第五，加快发展第三支柱养老保险。我国多支柱养老保险发展很不平衡，第一支柱养老保险目前处于绝对主体地位，占领取养老金的90%。随着人口老龄化持续加深，第一支柱提供的养老金替代率可能逐步下降至30%—40%，明显低于国际劳工组织提出的最低替代率55%。未来需要更多发挥第二支柱和第三支柱的补充作用。目前，个人养老金和商业养老金等金融产品已从部分地方试点向全国推开，但存在开户数量多、实缴户数少和缴存金额偏低等问题。进一步发挥税收优惠政策的经济激励作用，这是引导民众广泛参与第三支柱养老保险的关键，也是国际上的通行做法。

　　可否考虑，（1）明确普惠水平养老金不纳税。允许以家庭为单位设置免税上限，提高第三支柱对于广大民众的吸引力。（2）打通第二支柱和第三支柱税优政策，允许将企业年金的税前列支额度（单位5%、个人4%），用于不设年金的企业职工，鼓励自主购买第三支柱养老保险。（3）为有效转移长寿风险，在一二支柱进入领取期后，允许参保人在领取额度内转向购买护理服务或者个人养老金和商业养老金产品的，继续提供对应的税收优惠。

　　第六，推进医养结合改革，实施健康优先战略。近年来，各地在医养结合领域做了大量改革探索。例如，10多年前，一些地方就将中低档次医院与养老机构合作，吸收失能半失能老人入住，相应地由医保和社保予以支持保障。又如，长期护理保险制度已在49个城市试点，覆盖1.8亿参保人，为残障失能等特殊困难老年人提供了必要的护理服务。现在人们习惯性地把养老分成“乐老”‌、‌“享老”‌和“‌护老”三个阶段，越往后医养结合越重要，支出的财务资源占比越多，直接决定老年时期总的生活质量。应当加快构建第四支柱，充分发挥‌政府、医院、社区、家庭等多方作用，大力推进医养结合发展。

　　建议尽快在全国范围内推广长期护理保险，我国有超过4000万失能半失能人群，这能有效解决“一老失能，全家失衡”问题。针对性推出老年特有病的健康保险，比如骨质疏松症、阿尔茨海默病等特病险种，切实提高患病老人生活品质，保证尊严生活。发展医养结合还有助于降低部分长期住院人员的医保费用支出，也有利于加快护理服务产业发展。

　　第七，通过深化多方面改革进一步增强第五支柱养老保险。道理上说，居民存款和自有住房等资产都可用于养老，配偶、子女等家庭资产也常会用于养老支出。但实践中常常在流动性、安全性和可靠性上存在某些隐忧。（1）个人人生中很可能遭遇各种变数，财富状况极可能随之发生巨大变化。（2）居民财富分布差异悬殊。例如，我国10%的储户合计持有大约75%的银行存款，理财、证券等金融财产更集中在高收入人群。（3）财富市场风险较大，个人管控风险多数时候无法跨越较大周期。房产等不动产存在短期应急变现难度大等问题。（4）老年人生活费用上涨是长期趋势，劳动就业人口已进入快速递减通道，人工服务将日益昂贵，人工智能和机器人等科技进步可能缓解但无法改变这一大的趋势。

　　若能从根本上破解这些难题，个人财富和家庭资产则可以稳定、便捷、高效地用于养老支出。（1）抓紧推进收入分配改革，提高劳动报酬占比，健全直接税体系，防止财富进一步分化极化，缩小贫富差距。（2）引导社会更好树立投资风险意识，合理规划个人和家庭资产分布，倡导适度和理性的分散投资。（3）持续深入推进资本市场法治建设，打造阳光透明、规范有序、有活力有韧性的资本市场，鼓励散户投资者更多通过合格机构投资者，实现价值投资和长期投资，推动更多地增加居民财产性收入。

　　以上意见不妥之处请大家指教。

　　谢谢主持人，谢谢各位。

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